2015年7月14日 星期二

「中共中央辦公廳」成為習近平的軍機處與對台工作新機制 (范世平)


透視北京》「中辦」成為習近平的軍機處與對台工作新機制

習近平上台後,為了抓權,並希望增加決策效率,所以將國安、外交、兩岸與國防等事務自己一手抓,透過「中共中央辦公廳」成為新的決策機制。中辦在決策上有兩個特質,一是「強硬」,另一是「彈性」,除了對外決策外,「強硬」與「彈性」兩種特質也反應在習近平的對台政策上。

范世平
習近平上台後,為了抓權,加上不放心現有的官僚體系,並希望增加決策效率,所以將國安、外交、兩岸與國防等事務自己一手抓,透過「中共中央辦公廳」成為新的決策機制。因而擴大了「中辦」的規模,據瞭解已達到四個分組,人員近400人,幾乎成為習的「軍機處」。
一、中辦超越過去「機要室」的功能
2014年3月習近平上台後成立了「國家安全委員會」,今年7月1日習近平又簽署公布了《國家安全法》,看得出來他非常在意「國家安全」。目前,國安委的具體職能外界並不清楚,但「國家安全」這四個字的範圍絕對是包山包海。
習近平上台後成立了「國家安全委員會」,目前,國安委的具體職能外界並不清楚,但「國家安全」這四個字的範圍絕對是包山包海。(路透)
然而,中辦主任栗戰書卻兼任國安委辦公室主任,等於主持國安委的日常工作。另一方面,也顯示中辦已非過去僅負責中央領導的秘書、文稿、保密、警衛、保健、後勤、聯絡等機要工作,而是成為新的決策與執行機制。其實中辦本來就有「收集信息、反映動態、綜合調研」的職能,如今只是將這些功能更為凸顯。
二、中辦決策的特質是「強硬」、「快速」與「矛盾」
事實上,中辦在決策上有兩個特質,一是「強硬」,另一是「彈性」。由於習近平本身「敢於碰硬」,加上中辦網羅了一批較為年輕的官僚進入,在「年輕氣盛」下態度強硬。事實上,副主任陳世炬僅52歲,丁薛祥也僅53歲。另一方面,中辦在決策上跳過了許多既有科層組織,因此決斷快速而充滿彈性。然而,因中辦人員剛上手而經驗有限,故會出現政策前後矛盾與穩定不足的現象。
以對外決策來說,習近平上台後於2013年11月宣布「東海防空識別區」,引發中日關係緊張。去年的北京APEC,習近平對安倍晉三的態度十分輕蔑,這凸顯「強硬」。但今年中共的態度丕變,習近平對安倍的態度緩和,近來還猛送陸客赴日,顯示「快速」。但是另一方面,北京一方面對日本釋出善意,另一方面又擴大慶祝抗戰勝利,還大搞閱兵,則顯示政策的「矛盾」。
又例如北京在今年開始不斷在永暑礁填海造島,南海諸國不斷抗議,但北京置之不理,展現「強勢」。此外,在短短兩年搞出亞投行與一帶一路,也顯示「快速」。然而,南海的填海造島卻引發東南亞國家緊張,反而造成亞投行與一帶一路在東南亞推動的阻礙,此亦形成「矛盾」。
由於習近平本身「敢於碰硬」,加上中辦網羅了一批較為年輕的官僚進入,在「年輕氣盛」下態度強硬。另一方面,中辦在決策上跳過了許多既有科層組織,因此決斷快速而充滿彈性。(彭博)
三、習近平對台政策也出現「強硬」、「快速」與「矛盾」
自從去年318學運發生後,兩岸關係迅速冷卻,6月張志軍的訪台又遭激烈抗爭,到了8月更發生張顯耀洩密案,兩岸互信面臨挑戰,北京對台則高度不滿,開始採取強硬立場。
9月時宣告馬習APEC會面破局;習近平也對台重申一國兩制。
10月國台辦批判馬英九支持香港占中;《環球時報》則報導在台陸生遭我方情治機關吸收。
11月《環球時報》直接點名批判馬英九。2015年元旦我駐美代表處在雙橡園舉行升旗典禮,北京對美抗議;1月12日未經兩岸協商忽然發佈緊貼海峽中線的M503航道。3月4日習近平對台恫嚇,若不堅持九二共識則兩岸關係將「基礎不牢、地動山搖」。
4月25日國共兩黨舉行的「兩岸關係和平發展回顧與展望研討會」與5月3日的「國共論壇」,在北京的要求下,會議主軸都緊扣著「九二共識」;而不論是與會的郝龍斌還是朱立倫,都成為九二共識的推銷員。
6月14日則在未與我方協調下,逕自發佈台灣民眾赴陸可以免簽,並將實施「卡式台胞證」。
這些強勢作為,看來並非「對台鴿派」的國台辦會操作的。例如明明知道一國兩制在台灣不受歡迎,習近平卻仍然要重申。「環時」指控在台陸生遭我方情治機關吸收,衝擊兩岸青年交流。連被認為積極推動兩岸關係發展的馬英九,都被陸媒點名批判。甚至北京甘冒台灣朝野的撻伐,在未經與我方協商就悍然畫出M503航道。
中國於2013年底在東海上空劃設防空識別區,規定各國飛機進入該區必須提出飛行計畫,若拒絕服從,中國軍方將採取武力措施。(圖:中央社)
但在強勢背後,卻又看出「快速與彈性」的一面。2013年10月的APEC,王郁琦與張志軍見面,創下首例。王郁琦在2014年2月成為第一位以正式官銜赴陸訪問的陸委會主委;而張志軍也在6月成為首位訪台的國台辦主任。這種政治上的突破,超越胡錦濤的底線。而原本2月7日要在金門舉行的第三次「王張會」,馬政府忽然在5日無預警取消,以表達對M503航道問題的不滿;北京發現「代誌大條」,原來要在3月5日要實施的M503航線,在2日臨時宣布暫緩。此外,3月30日北京駐台媒體對柯文哲進行專訪,柯P指出「在當今世界上並沒有人認為有兩個中國,所以一個中國並不是問題」,雖未提出支持九二共識,但國台辦發言人范麗青立即表示:「我們對此表示讚賞」,一改過去對柯P的批判。
2013年10月的APEC,王郁琦與張志軍見面,創下首例。王郁琦在2014年2月成為第一位以正式官銜赴陸訪問的陸委會主委;而張志軍也在6月成為首位訪台的國台辦主任。(記者朱沛雄攝)
然而,在「強硬」與「快速」的過程中,也會出現「矛盾」。北京對柯P展現寬容與彈性,但事後又後悔,使得6月份傳出希望柯P加碼強調支持九二共識。此外,習近平上台後逐步以「一中框架」來取代九二共識,甚至提出一國兩制,但後來還是又回到九二共識。而習近平接班後力推陸委會與國台辦的制度性互動,但如今有關台灣民眾赴陸免簽與「卡式台胞證」等問題,卻又刻意避開陸委會,重回「寄希望於台灣人民」的老路。此外,習近平在2013年積極推動兩岸政治對話的「和平論壇」,卻在2014年停辦,甚至在2015年無疾而終。
這顯示習近平跳過國台辦體系,藉由中辦來直接插手對台工作,所出現的路線搖擺與前後矛盾的現象。然而當中辦的角色吃重,則國台辦的角色也就有所式微。

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