國會應制定總統職權行使法 (顏厥安)/台灣政府越減越肥 高官突增

顏厥安／國會應制定總統職權行使法

顏厥安／台大法律學院特聘教授；台灣守護民主平台監事
九月 政爭狂燒，導致雙十國慶無慶有殤，公民抗議遍地烽火。從馬吳江下台、修改公投法、反服貿黑箱、立即停建核四，到廢除特偵組等，馬江政權幾乎已完全喪失正當 性。然而體制性的架構仍然維繫保護著這個政權，這不僅顯現在反對黨與民意極難達成對總統之彈劾與罷免；門檻較低的倒閣反而可能導致解散國會的後果。一連串 的違法毀憲指控，更讓人不禁想問：到底總統職權的憲法界限何在？如果憲法條文模糊，難道我們不需要制定一部「總統職權行使法」嗎？
解散國會 總統2個月單極執政空窗
憲法原本七個憲法機關中，除了有「立法院職權行使法」外，立院也曾經制定「國民大會職權行使法」。監察法與典試法，都可視為某種實質的職權行使法。司法權在各法院，不能有此等法律。比較複雜的就是行政權。
我 認為修憲將總統改為直接民選，並賦予總統直接任命行政院長的權力後，實質上掏空了憲法第五十三條。擁有統帥三軍、制定國安大政方針、直接任命行政院長、發 布緊急命令、任免文武官員等權力者，如果不是最高行政權之首長，實在不知道這種權力該如何理解。因此台灣的憲政體制已經是總統制。美國總統制下，內閣閣員 尚且需要國會同意，台灣的總統則可在完全無視國會意向的情況下，單獨組成內閣團隊。倒閣，衝擊國會的程度遠高於總統；解散國會期間，總統尚可享有兩個多月 的「單極執政」空窗。在這種制度與現實的條件下，所謂「雙首長制」，大概僅剩理論上的討論空間。
不論學理上如何爭議定位，近來的事件已經顯 示，總統職權有太多模糊空間，也太缺少必要之節制。既然總統敢濫用國家偵防體系來監聽國會，也不當運用政黨主席地位來開除國會議長，威脅國會，國會最佳的 反制武器就是立法。制定「總統職權行使法」也是在修憲程序僵硬化下，進行憲法變遷，反映最新民意發展的重要手段。這也比交給大法官來決定要更民主。

強制總統應與國會、公民團體諮商
那 這部法律可包含哪些內容呢？因為行政權之作用本就要獲得法律授權，因此此部法律主要應著重規範憲法權力行使之程序、方式、資訊與身分、財務等。既然馬總統 對公民社會與弱勢念茲在茲，那在提名大法官、監委等前，強制其應與國會與公民團體諮商，並不為過。依照憲法，立院本有議決國家重要事項之權，這當然包括兩 岸事務。因此可要求總統在推動重大決策前應該與國會協商，甚至應該獲得國會授權，否則很多政策一旦啟動就很難回復。資訊方面可要求完整保存各種資料、通 聯、電磁紀錄等，並定期或在一定條件下解密公開，或提供調查單位。至於身分，既然憲法要求軍隊超出黨派之外，身為三軍統帥的總統，當然不能兼任黨主席。依 據歷史經驗，總統的財務不僅要徹底公開，甚至應該強制信託。
儒家說大夫無私交，卻沒想到官邸有後門。法律再多再細，仍無法完全防堵濫權。但 是既然滿嘴謊言的無恥政客連最低道德標準都達不到，我們只能要求制定法律來制衡權力，隨時準備拆穿大是大非的假道學。總統職權行使法目前僅是一種觀念方 向，重點是，除了翻桌式的彈劾罷免外，國會是否願意穿透行政院的保護傘，直接以法律來約束有權無責的總統。

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蘋果調查：政府越減越肥 高官突增189人
納稅人苦哈哈 公帑多耗億元薪

2013年10月14日

【何哲欣╱台北報導】組改越改越肥、高官越減越多！政府第一波組織改造後，竟有九單位、簡任十職等以上的員 額比組改前還多，合計高官增加189人，如新成立的衛生福利部，組改後高官人數暴增50人，而主計總處增加18名高官，增幅是各部會之首；若以十職等月薪 約8萬元計算，國庫每年要多付出上億元人事費。立委批組改玩大風吹，已完全失敗；學者斥，哪有愈改人愈多這種鬼道理！

公務員官等分為委任、薦任、簡任，職等則從第一到第十四職等，簡任官職等從第十到第十四職等，是最高階的文官。
根據立法院預算中心資料，政府組織改造迄今，已有19個部會完成相關的組織法修法，但簡任官卻越減越多，僅國防部因裁軍，比照十職等以上的官員大幅減少115人，其餘包括行政院、衛福部、主計總處、客委會等9單位，簡任官人數都增加，且增加員額還比原本合併前的員額更多。

政府組織改造本來是要為政院瘦身，卻愈改愈肥，高官竟愈減愈多。圖為公務員工作情況，非文中所指高官。黃世宏攝

衛福部增50人最多

如衛生署簡任官員額402人，內政部社會司與兒童局簡任官33人，兩者整併為衛福部後，簡任官竟成485人，多 出50人；行政院整併新聞局與消保會，原應有138名簡任官，卻也暴增為178名。教育部整併體委會與青輔會後，簡任官人數也增加10人。更離譜的是，主 計總處與客委會業務並未因組改而調整，但兩單位趁機增加簡任官員額，主計總處增加18人，客委會增加5人，增幅都逼近3成。
主計總處公務預算處長李國興說，主計總處過去員額都未調整，但政府總預算規模已增加5倍，這次趁組改調整員額，但都還在合理範圍內。客委會主委黃玉振也說，客委會增加一個處，以及包括客家文化發展中心等附屬單位，業務量增加，增任簡任官有必要。

文化部在政府組改後，竟多出15名簡任官。資料照片

官員辯：沒有滿編

行政院人事行政總處組編人力處長懷敘說，行政院增加政務委員、政務副祕書長及性別平等處等，因此需增加簡任官； 衛福部也因衛生署改制成部，原有的祕書室、政風室等依法升級為處，疾管局、健保局等由局升為署，所以增加簡任官，又整併部分內政部業務，才需增加這麼多簡 任官，但增加的額都在法定範圍內，並未超過。
行政院人事總處官員解釋，多數單位認為整併其他機關後，簡任官員也需要增加，以便督導、整合推動業務，且這是預算員額，並未超過編制員額，也不一定滿編。

政府為增進行政效率，進行組織改造，圖為去年5月18日行政院新聞局走入歷史的畫面。

「有些單位沒事幹」

該官員也說，依《中央政府機關總員額法》規定，包含政務官、一般公務員、約聘僱人員等，機關員額總數17萬3千 人，但預算員額並沒這麼多，且依法，上級機關每兩年都會評估下級機關員額的合理性，依評鑑結果可要求現職人員移撥或退休。不過組改3年迄今，辦理優退的職 員有205人，簡任官退休僅52人。
綠委李俊俋批，組改只是玩大風吹，把一個機關移到另一個機關，機關數目與員額當然不會減少，甚至還因此增加簡任官，證明組改完全失敗，應再重啟一次組改。
藍委王惠美也說，政府不必包山包海，什麼都要管，否則業務量應刪未刪，員額就不會減少，甚至會勞逸不均，有的單位人不夠要用派遣工，有的單位卻沒事做。

立委批組改後勞逸不均，有些單位增加員額，有的卻大量用派遣工。圖為工運人士反對將派遣業列為重點產業，演出行動劇抗議。

「提升效率是鬼話」

淡江大學公共行政系教授陳銘祥說，組織改造是要精簡人力、提升效率，現在各部會卻趁機把人力一次漲足，增加這麼 多簡任官，功能沒有強化，只想擴大權力，還花更多納稅人的錢，這跟組改精神完全背道而馳，「增加一個處、增加一堆簡任官就能提升效率，老百姓不會相信這種 鬼話！」民眾廖珊珊說，一般老百姓工作難找、薪水好少，政府組改後依舊帶頭大量用派遣工，竟還要增加高官坐領高薪，實在太不公平！

組改後簡任官人數增減情形