中共國家權力的邊界
中共新一代領導人習近平上臺後不久，就誓言要把權力關進籠子里。但聽其言不如觀其行。在這里，我們不妨看看自建政以來中共的國家權力是如何擴張和收縮的，哪些因素決定了權力擴張和收縮的邊界。
如果我們想直觀地觀察中共國家權力擴張的軌跡的話，那麽，檢索財政收支占國內生產總值的比重的變動及其決定因素不失為一個好的策略。下圖（圖1）展現了自1952年到2013年中國財政收入及其主要構成成分占GDP比重的演變。讓我首先解釋一下圖中各條曲線的內容。
圖1：中國財政收入占GDP的比重，1952-2013
資料來源：國家統計局，《建國五十五周年統計資料匯編》，《中國統計年鑒》歷年；財政部，《中國財政年鑒》歷年；國土資源部，《中國土地年鑒》歷年，《中國國土資源統計年鑒》歷年；財政部長在全國人大全體會議上做的預算決算報告（歷年）。
中國財政收入各組成部分60年的變化
我們把中國政府的財政收入分作三大類：預算內收入、非預算內收入和債務收入。預算內收入包括各項稅收收入以及被納入各級政府財政部門統一管理的收費收入和國企利潤收入，最近被中國政府改稱為公共財政收入。非預算內收入是對中國政府從社會汲取的多種不納入預算內管理的收入的並稱。債務收入系中國政府通過發行國債、地方政府債務、舉借外債以及向中國人民銀行透支產生的負債型“收入”。那麽各類收入的內容、由來與走向如何？
預算內收入始終是中國財政收入的主體。改革開放之前，中國的預算內收入來源經歷了從以稅收為主向企業收入為主的變化。1950年，全國財政收入62.17億元中稅收和企業收入分別為48.98億元和8.69元，而在10年後的1960年，兩者分別為203.65億元和365.84億元。這一轉變是經濟國有化、計劃化的結果，國有企業成為國家財政收入的主要來源。改革開放之後，通過利改稅等改革，並因國企經營困難，從1985年到1993年，國有企業提供的財政收入和財政對它們的虧損補貼分別為505.82億元和4198.94億元，前者不及後者的1/8。
非預算內收入包括預算外收入、基金收入以及國有資本預算經營收入，其中基金收入中最大的兩類收入為國有土地出讓收入和社保基金收入。它們的共同特徵是不納入各級政府的財政部門統一管理，基本上由收入部門或單位自行管理支配使用。預算外收入從1952年開始就存在，從2011年起被完全納入基金預算管理。基金預算是中央政府和財政部為控制管理預算外收支而做的一項制度安排。1996年，針對預算外收支膨脹無序的局面，國務院發文將養路費、三峽工程建設基金等13項行政性收費項目以基金的方式納入財政預算。社會保障繳費收入和支出、國有土地出讓金收支也納入基金預算進行管理。與預算內財政收支相比，基金預算最大的特徵是在徵收獲得之初即已規定好了其專門用途，如三峽建設基金收入只可用於三峽工程建設，社保基金收入只可用於社保，國有土地出讓基金收入只可用於土地相關事業支出。
國有資本預算經營收入是從2007年起才出現的。從1994年分稅制改革到2006年，國有企業無須向國家財政繳納任何利潤收入。2005年10月，世界銀行駐中國代表處發表了《國有企業分紅：分多少？分給誰？》的研究報告，對中國沒有像其他國家的政府那樣作為股東分享國企利潤收入提出異議。2007年9月，國務院發布《關於試行國有資本經營預算的意見》，中國開始正式建立國有資本經營預算制度。然而，到現在為止，絕大部分國有資本經營預算收入並沒有納入預算內即公共財政管理。例如，2013年中央國有資本經營預算收入1058.27億元中，僅有65億元被調入公共財政用於社會保障等民生支出，其餘部分由國企自我消化。
圖1中的非預算內收入曲線，是對預算外收入、基金收入和國企資本預算經營收入加總計算的結果。其中的預算外收入數據從1952年一直延續到2010年。受制於官方公佈數據的不完整，這條曲線所反映的政府性基金數據，在2008年之前只包括了社會保障基金收入和國有土地出讓收入，兩者分別從1989年和1993年開始（而且土地出讓收入1997年數據缺失）。這意味著圖1低估了2008年前中國非預算內收入的規模，因為沒有把其他政府性基金收入包括進來。從2009年起，財政部長開始向全國人大代表大會報告上一年度的政府性基金收入的完整數據。國有資本經營預算收入的數據，如上所述，是從2007年才開始有的。
此外，還有一項規模較大的非預算內收入沒有被納入圖1的非預算內收入曲線。這項收入與發生在公共管理和社會組織行業內的固定資產投資相關。例如，2010年，公共管理和社會組織行業內的固定資產投資規模達5677億元，其中城鎮投資為5028億元。後者的收入來源為財政預算內撥款1179億元、銀行貸款270億元、單位自籌3095億元、其他資金477億元。後兩項資金其實大抵來自黨政機關和單位的經營性收入（如組織部開設的招待所的經營收入），而相關的銀行貸款最終也要靠這些經營性收入償還。與此同時，研究表明這些收入與財政統計報告的預算外和基金收入重疊的範圍很小。這些收入的規模大體相當於GDP的1%到2%。為保守起見，這些政府性收入沒有被納入圖1的非預算內收入曲線。
圖1中的債務收入曲線反映的是完全納入國家財政預算管理的那部分債務收入，不涉及近年增長很快的地方政府或有債務收入。圖1的政府總收入曲線是對上述三條曲線數據加總計算後的結果，反映了中國財政收入的總規模。
財政擴張是中國官僚體制在正常年代的本能動作
在交代了圖1的各條曲線的內容後，現在讓我圍繞這些曲線來解讀建政以來中共國家權力的擴張的邊界及其決定因素。
第一個值得註意的觀察點是建國初中國財政規模即達到接近GDP三成的規模。這表明中共國家建政伊始即有強大的財政動員能力。
第二個重要的觀察點是在1960年財政收入占GDP比重達到47.4%的歷史最高點。這是1959年廬山會議彭德懷等被打成反黨集團後大躍進愈演愈烈的結果。1960年的中國是一個非常貧困的低收入國家。國家唯有通過剝奪民眾賴以生存的基本生活資料，才能使財政收入達到占GDP近半數的規模，而這是導致數以千萬計的中國農民非正常死亡的主要原因之一。1961年財政收入占GDP比重急降13個百分點，說明中共財政汲取動機再大，能力再強，也不得不在生死存亡的自然鐵律面前低頭讓步。
第三個觀察點是在文革的高潮期，財政收入規模從1966年的占GDP的34%降至1968年的25%。毛澤東領導下的中共政權為了“抓革命”（為其極左的政治意識形態目標和黨內政治鬥爭目的）不惜犧牲穩定與秩序，何況財政收入。同樣的理由亦可解釋為什麽財政規模在1973年鄧小平復出的當年爬升至近37%的高點後，又在黨內路線鬥爭白熱化的1974-1976年之間有所回落。毛澤東逝世之後，中共黨內政治路線鬥爭即便有，已不會對財政規模產生任何顯著影響。
第四個觀察點是在1978-1980年的“洋躍進”期間，中國的財政規模迅疾躍升至占GDP比重40%的水平。但由於基本建設攤子鋪得過大，造成財政、信貸、外匯的全面緊張，難以為繼，以至於不得不進行經濟調整，把與日本合作的寶山鋼鐵工程將進口設備就地封存，停工待建。這在財政規模上的反應，就是1980年到1982年財政收入占GDP比略有回落。但是，一旦迫在眉睫的危機解除，財政收入規模馬上在1983-1985年之間回彈至40%以上的水平。這些發展顯示財政擴張是中國官僚體制在正常年代的本能動作。
財政包乾制下的地方與中央博弈抑制了政府規模
在此背景上，財政總收入占GDP的比重從1985年的40%，持續下跌至1990年代中葉的25%，就顯得極不尋常，背後必有制度性、體系性的原因。1980年之前，統收統支的財政管理體制使地方政府沒有動機也沒有能力控制本地財政收入規模擴張。1980年到1993年實施的財政包乾制度使地方政府有意願也有能力減小財政收入努力，導致財政規模的縮減。
1980年到1993年實行的財政包乾制度包含三個階段：前兩個階段為“劃分收支、分級包乾”階段，國家財政收入被劃分為中央固定收入、地方固定收入和央地調節收入（1980-1985）或央地共享收入（1985-1988）；第三個階段為“財政大包乾”階段。在前兩個階段，地方在包乾的基數範圍內自求平衡。地方財政支出首先用地方固定收入和固定比例收入抵補，如有多餘，上繳中央；如果不足，則用調劑或共享收入彌補；如果仍舊不足，則由中央按差額給予補助。在財政“大包乾”階段，“收入劃分”即把財政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入和央地調節或共享收入的制度不再是重點，取而代之的是各省級行政區和計劃單列市就其轄區內產生的絕大多數稅收收入，按6種不同的方式與中央政府分成包乾體制。6種方式是收入遞增包乾、總額分成、總額分成加增長分成、上解遞增包乾、定額上解和定額補助。
財政包乾體制，無論是在那個階段，都給予地方政府特別是那些財政收入和貢獻大省（如上海和廣東）地方政府以充分的動機和能力為自己的收入利益與中央博弈。既然國內稅收是由地方政府負責徵收、然後再按一定規則上繳中央或與中央分成，那麽，地方就有動機也有能力在符合規則的條件下，對需要上解中央或與中央分成的收入，和不需要上解或分成的收入，分別做極小化和極大化處理，有時甚至不惜隱瞞收入以達到不與中央分享收入的目的。這些博弈顯著地削減了政府的財政規模，使財政包乾制度成為了抑制甚至壓縮政府財政規模的利器，盡管中央政府當初啟用它們時絕無此用意。
財政包乾制度對財政規模控制的效應在它的三個發展階段是有所不同的，總的來說是愈來愈強。在第一階段（1980-85），財政包乾制度不適用於京津滬三大市以及江蘇省（尤其是貢獻了當時全國預算內財政收入的15%的上海），使它的財政規模控制效力大大減弱。然而，即便如此，如圖1所示，在1980-85期間，預算內財政收入規模顯著下降，同時預算外收入規模顯著擴大。兩相平衡，財政規模反而從80年代調整時期的占GDP的39%回升至1985年的40%以上的水平。
在財政包乾體制的第二階段（1985-1988），京津滬以及江蘇不再是例外，使它們獲得了與中央博弈的完全資格。由於這幾個財政大省的加入，財政包乾制才名副其實。另外，與中央分享的收入稅種從1980-85年體制下的工商稅擴展到包括幾乎所有的稅種。大量的收入被置於與中央分享的範疇內，大大增加了地方政府降低徵稅努力、變預算內收入為預算外收入甚至藏富於民的動機。結果，預算內收入占GDP的比重從1985年的40%急跌至1988年的33%，預算外收入的GDP比重從接近17%降至15.7%。綜合起來，財政總規模從1985年的占GDP的40%下降至1988年的33%。
財政包乾制第三階段（1988-1993）的規則變動進一步增強了地方政府減少財政收入努力的動機。在這個階段，地方政府轄區內的所有預算內財政收入、而非僅僅央地共享收入，都被納入與中央分成的範疇。不同的分成安排對地方政府財政收入努力造成了不同的影響。對地方財政努力影響最小的是定額補助分成方式。由於地方每年從中央獲得的補助額是固定的，其徵收的財政收入悉數歸己；因此，在減小財政收入努力和變預算內收入為預算外收入以避免與中央分成的問題上，同實行其他分成方式的地區相比，定額補助地區具有更少的動機。
然而，從財政增收的角度看，問題在於定額補助待遇地區均為經濟發展落後地區，而實行總額分成、增量分成的省份多為經濟發達地區和財政收入貢獻大戶。例如，北京採取的是收入遞增包乾分成模式，約定的年增長率是4%。從1988到1993的五年之中，北京每年財政增長恰好為4%。分稅制之後才發現北京隱瞞了98億元的收入。上海實行的是定額上解加遞增分成的模式，定下每年財政收入165 億元，100 億元歸中央財政，65億元歸地方財政，每增加1億元，中央與地方五五分成。結果，上海實行財政包乾五年，年年財政收入在163到165 億元之間，一點也沒增長。在財政大包乾體制下，財政總規模從1988年的占GDP的33%下降至1993年的25%；而後，由於慣性作用，繼續下降至1995年的歷史最低點19%。
分稅制徹底消除了控制財政規模和權力擴張的制度因素
1994年的分稅制改革，完全消解了地方政府減小財政努力的動機和能力。在分稅制條件下，國家稅收收入按稅種被劃分為中央固定收入、地方固定收入和央地共享收入。共享收入包括增值稅、所得稅等大稅種，且由分稅制改革期間成立的國稅部門徵收，然後按一定比例劃分給中央和地方。在這一規則下，地方政府沒有動機也沒有能力通過減少財政收入努力而獲利，相反卻有強烈的動機全力徵收劃歸自己的地方固定收入，並“支持”所在地國稅部門增大稅收努力，以求獲得更多的分享收入和返還收入。事實上，各地國稅局的部門預算收入中，有兩成左右來自於所在地地方政府的財政補貼。分稅制下的國稅和地稅部門，更寬言之，中央政府和地方政府，結成了財政規模擴張的利益共同體。
分稅制體制下中央大力上收財權、大量增加地方政府事責。作為補償，中央政府賦予了市縣兩級地方政府依靠土地生財的權力。後者紛紛把這一權力用到了極端，不斷把房價和地價推向一個又一個新的高點。2013年，地方國有土地出讓金總收入高達41250億元，相當於地方自有預算內收入68969億元的60%和GDP的7%。如圖1所示，同分稅制改革以來預算內收入規模的幾乎以一條直線的方式不斷上升不同，非預算內財政收入規模出現了波動中擴張的趨勢；而且，非預算內收入曲線與財政總收入曲線的契合程度顯著優於預算內收入曲線。這說明分稅制改革以來中國財政收入總規模的變動，更多地取決於非預算內收入的變動，而後者又主要取決於土地財政收入規模的變動。
這樣看來，土地和房地產市場波動，成為決定分稅制改革後的國家財政規模邊際變動的一個重要決定因素。但遺憾的是房地產市場的主要造市者正是地方政府、房地產開發商和銀行。出於自身的財政收入利益，地方政府有千種動機萬般手段，同房地產開發商和銀行一道，不斷推高房地產價格，或者至少把房地產價格維持在其財政收入利益不會受損的水平上。
現在回過頭看，1985年到1993年的財政包乾時期，是中共建政以來唯一齣現的一段依靠制度性因素控制甚至壓縮財政規模的歷史時期。這一發展為80、90年代的市場導向改革，國退民進打開了一扇重要的機會之窗。分稅制的實施徹底消除了中共國家內控制財政規模和權力擴張的制度性因素。
習近平、李克強接任中共和國家行政部門的最高領導人後，即倡導廉政，頒布八項規定、宣佈黨政等公共管理部門不得修建樓堂館所、推進公車改革等。然而，這些政策似乎對抑制政府財政規模擴張沒有作用。如圖1所示，在習、李執政的首年（2013），政府財政規模從2012年的占GDP的36%激增至39%。國家統計局、財政部和人社部最近公佈的數據表明，在2014年上半年，全國公共財政收入74638億元，全國政府性基金收入25968億元，社會保險基金總收入17096億元；而今年上半年GDP為269044億元。
據此計算，在不包括國有資本經營預算收入，並扣除社保基金收入可能部分來自財政補助（3000億元左右）的情況下，上述三項政府收入占GDP的比重達42.6%。照著這個勢頭，在習、李第一個任期內，中共國家財政收入占GDP比重突破歷史最高點47%未必沒有可能。1960年中國人民為中共國家權力的惡性擴張付出了何等的代價。殷鑒不遠，為政者當反省。
（註：本文僅代表作者個人觀點，本文責編 霍默靜 mojing.huo@ftchinese.com）
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