「中共中央辦公廳」成為習近平的軍機處與對台工作新機制 (范世平)

透視北京》「中辦」成為習近平的軍機處與對台工作新機制

習近平上台後，為了抓權，並希望增加決策效率，所以將國安、外交、兩岸與國防等事務自己一手抓，透過「中共中央辦公廳」成為新的決策機制。中辦在決策上有兩個特質，一是「強硬」，另一是「彈性」，除了對外決策外，「強硬」與「彈性」兩種特質也反應在習近平的對台政策上。

范世平

習近平上台後，為了抓權，加上不放心現有的官僚體系，並希望增加決策效率，所以將國安、外交、兩岸與國防等事務自己一手抓，透過「中共中央辦公廳」成為新的決策機制。因而擴大了「中辦」的規模，據瞭解已達到四個分組，人員近400人，幾乎成為習的「軍機處」。

一、中辦超越過去「機要室」的功能

2014年3月習近平上台後成立了「國家安全委員會」，今年7月1日習近平又簽署公布了《國家安全法》，看得出來他非常在意「國家安全」。目前，國安委的具體職能外界並不清楚，但「國家安全」這四個字的範圍絕對是包山包海。

習近平上台後成立了「國家安全委員會」，目前，國安委的具體職能外界並不清楚，但「國家安全」這四個字的範圍絕對是包山包海。（路透）

然而，中辦主任栗戰書卻兼任國安委辦公室主任，等於主持國安委的日常工作。另一方面，也顯示中辦已非過去僅負責中央領導的秘書、文稿、保密、警衛、保健、後勤、聯絡等機要工作，而是成為新的決策與執行機制。其實中辦本來就有「收集信息、反映動態、綜合調研」的職能，如今只是將這些功能更為凸顯。

二、中辦決策的特質是「強硬」、「快速」與「矛盾」

事實上，中辦在決策上有兩個特質，一是「強硬」，另一是「彈性」。由於習近平本身「敢於碰硬」，加上中辦網羅了一批較為年輕的官僚進入，在「年輕氣盛」下態度強硬。事實上，副主任陳世炬僅52歲，丁薛祥也僅53歲。另一方面，中辦在決策上跳過了許多既有科層組織，因此決斷快速而充滿彈性。然而，因中辦人員剛上手而經驗有限，故會出現政策前後矛盾與穩定不足的現象。

以對外決策來說，習近平上台後於2013年11月宣布「東海防空識別區」，引發中日關係緊張。去年的北京APEC，習近平對安倍晉三的態度十分輕蔑，這凸顯「強硬」。但今年中共的態度丕變，習近平對安倍的態度緩和，近來還猛送陸客赴日，顯示「快速」。但是另一方面，北京一方面對日本釋出善意，另一方面又擴大慶祝抗戰勝利，還大搞閱兵，則顯示政策的「矛盾」。

又例如北京在今年開始不斷在永暑礁填海造島，南海諸國不斷抗議，但北京置之不理，展現「強勢」。此外，在短短兩年搞出亞投行與一帶一路，也顯示「快速」。然而，南海的填海造島卻引發東南亞國家緊張，反而造成亞投行與一帶一路在東南亞推動的阻礙，此亦形成「矛盾」。

由於習近平本身「敢於碰硬」，加上中辦網羅了一批較為年輕的官僚進入，在「年輕氣盛」下態度強硬。另一方面，中辦在決策上跳過了許多既有科層組織，因此決斷快速而充滿彈性。（彭博）

三、習近平對台政策也出現「強硬」、「快速」與「矛盾」

自從去年318學運發生後，兩岸關係迅速冷卻，6月張志軍的訪台又遭激烈抗爭，到了8月更發生張顯耀洩密案，兩岸互信面臨挑戰，北京對台則高度不滿，開始採取強硬立場。

9月時宣告馬習APEC會面破局；習近平也對台重申一國兩制。

10月國台辦批判馬英九支持香港占中；《環球時報》則報導在台陸生遭我方情治機關吸收。

11月《環球時報》直接點名批判馬英九。2015年元旦我駐美代表處在雙橡園舉行升旗典禮，北京對美抗議；1月12日未經兩岸協商忽然發佈緊貼海峽中線的M503航道。3月4日習近平對台恫嚇，若不堅持九二共識則兩岸關係將「基礎不牢、地動山搖」。

4月25日國共兩黨舉行的「兩岸關係和平發展回顧與展望研討會」與5月3日的「國共論壇」，在北京的要求下，會議主軸都緊扣著「九二共識」；而不論是與會的郝龍斌還是朱立倫，都成為九二共識的推銷員。

6月14日則在未與我方協調下，逕自發佈台灣民眾赴陸可以免簽，並將實施「卡式台胞證」。

這些強勢作為，看來並非「對台鴿派」的國台辦會操作的。例如明明知道一國兩制在台灣不受歡迎，習近平卻仍然要重申。「環時」指控在台陸生遭我方情治機關吸收，衝擊兩岸青年交流。連被認為積極推動兩岸關係發展的馬英九，都被陸媒點名批判。甚至北京甘冒台灣朝野的撻伐，在未經與我方協商就悍然畫出M503航道。

中國於2013年底在東海上空劃設防空識別區，規定各國飛機進入該區必須提出飛行計畫，若拒絕服從，中國軍方將採取武力措施。（圖:中央社）

但在強勢背後，卻又看出「快速與彈性」的一面。2013年10月的APEC，王郁琦與張志軍見面，創下首例。王郁琦在2014年2月成為第一位以正式官銜赴陸訪問的陸委會主委；而張志軍也在6月成為首位訪台的國台辦主任。這種政治上的突破，超越胡錦濤的底線。而原本2月7日要在金門舉行的第三次「王張會」，馬政府忽然在5日無預警取消，以表達對M503航道問題的不滿；北京發現「代誌大條」，原來要在3月5日要實施的M503航線，在2日臨時宣布暫緩。此外，3月30日北京駐台媒體對柯文哲進行專訪，柯P指出「在當今世界上並沒有人認為有兩個中國，所以一個中國並不是問題」，雖未提出支持九二共識，但國台辦發言人范麗青立即表示：「我們對此表示讚賞」，一改過去對柯P的批判。

2013年10月的APEC，王郁琦與張志軍見面，創下首例。王郁琦在2014年2月成為第一位以正式官銜赴陸訪問的陸委會主委；而張志軍也在6月成為首位訪台的國台辦主任。（記者朱沛雄攝）

然而，在「強硬」與「快速」的過程中，也會出現「矛盾」。北京對柯P展現寬容與彈性，但事後又後悔，使得6月份傳出希望柯P加碼強調支持九二共識。此外，習近平上台後逐步以「一中框架」來取代九二共識，甚至提出一國兩制，但後來還是又回到九二共識。而習近平接班後力推陸委會與國台辦的制度性互動，但如今有關台灣民眾赴陸免簽與「卡式台胞證」等問題，卻又刻意避開陸委會，重回「寄希望於台灣人民」的老路。此外，習近平在2013年積極推動兩岸政治對話的「和平論壇」，卻在2014年停辦，甚至在2015年無疾而終。

這顯示習近平跳過國台辦體系，藉由中辦來直接插手對台工作，所出現的路線搖擺與前後矛盾的現象。然而當中辦的角色吃重，則國台辦的角色也就有所式微。