中國對外戰略難比“馬歇爾計劃”
中共中央黨校國際戰略所世界經濟室副主任 陳建奇 為英國《金融時報》中文網撰稿
近期亞太經合組織(APEC)峰會在北京召開，北京藍天引發社會各界對霧霾等極端天氣的熱議。同時中國在全球的戰略佈局更受關註，APEC亞太區域經濟一體化及互聯互通等議題凸顯了中國因素，尤其是伴隨美國TPP等邊緣中國的新型秩序談判的持續推進，中國如何破局成為金融危機以來的重要看點。本次APEC峰會籌備以來，諸多評論試圖借助“中國版馬歇爾計劃”（編者註：亦可參看FT中文網專題討論 ）的角度理解中國的全球戰略動向，盡管相關觀點仍存爭議，但“馬歇爾計劃”的冠名已經足以向外界展示中國的宏圖偉業，也彰顯未來全球治理的中國身影。
然而，觀察現代社會全球經濟秩序變革歷史，缺乏諸如世界大戰等外生沖擊的情況下，國際經濟秩序的調整因必須破除既得利益而十分艱難、漫長。盡管美國在19世紀末期經濟總量就已經超過英國，但如果沒有第二次世界大戰，那麽美國可能還難以在20世紀50年代取得全球秩序的主導權。當前中國經濟總量僅僅位居全球第二，科技、軍事等綜合國力仍然與強國有較大差距，在此情況下，大肆宣揚中國在全球戰略佈局乃至話語權的爭奪可能有些操之過急，相關事項必須進行客觀審慎分析，更加理性地思考推進。
從現實來看，將中國海外投資為主導的國際經濟合作行為等同於“馬歇爾計劃”並不客觀。
海外投資是大國深化國際經濟合作的客觀訴求，也是一國經濟轉型升級的重要手段。中國當前擁有近4萬億美元的巨額外匯儲備，迫切需要通過推動企業海外投資而實現保值增值，而中國急需推進的創新升級也亟待企業“走出去”以實現全球資源技術的配置優化。不管是美歐等傳統發達大國，還是韓國、日本等亞洲重要經濟體，迄今為止都經歷了較大規模的海外投資過程，但這些國家中僅僅只有美國曾經以“馬歇爾計劃”為名開展對外合作，這顯示了“馬歇爾計劃”的特殊性而非普適性。
當然，有些評論人士從產能過剩問題的化解視角出發認為中國當前對外戰略與美國援助歐洲的“馬歇爾計劃”更有相似之處。回顧歷史，美國實施“馬歇爾計劃”的重要目標之一確實是幫助歐洲災後重建，由此拉動美國出口，以緩解第二次世界大戰後產能過剩難題，但美國的“馬歇爾計劃”還有另外兩重意圖，一是將歐洲納入美國對抗蘇聯的冷戰集團，二是輸出美元以解決“美元雙掛鉤貨幣體系”下“美元荒”的問題。
上述三重目標相比之下，解決“美元荒”以確立美元霸權的意圖更為突出。美國在1943年與英國爭奪戰後全球經濟秩序主導權，美國推出“懷特計劃”，而英國推出“凱恩斯計劃”，由於當時美國綜合實力顯著強於英國，而且英國在二戰中遭受重創亟待外部資金支持，結果是“懷特計劃”戰勝“凱恩斯計劃”，以此為基礎在1944年佈雷頓森林會議中形成了佈雷頓森林協定，確立了美國主導的戰後國際經濟秩序。
在佈雷頓森林協定中，最核心的就是確立“美元雙掛鉤體系”的國際貨幣體系，即美元與黃金掛鉤，其他成員國貨幣鉤住美元。然而，在該體系運作之前，英鎊是主要的國際貨幣，美元並不占主導地位。實行“美元雙掛鉤體系”從制度上確立了美元的核心地位，各國貿易金融往來等國際經濟合作需要大量美元結算，但美國在戰後競爭力十分強勁，其對其他國家保持了長期的順差，不僅無法輸出美元反而大量回收美元，在此背景下，美元不足的問題十分突出，如果該問題無法解決，那麽“美元雙掛鉤體系”就無法運轉，美元霸權地位也就難以確立。對此，美國實行“馬歇爾計劃”，主動輸出130億美元，占當時美國黃金儲備的58%左右，極大緩解了“美元荒”的問題。從而“馬歇爾計劃”為確立美元霸權功不可沒，而藉此確立的美國主導的國際金融經濟秩序成為二戰以後美國在全球保持領導者地位的重要保障。
中國當前深化國際經濟合作的戰略取向，雖然也有服務於人民幣國際化等推動國際金融規則調整含義，但當前美元、日元、歐元、英鎊在全球外匯儲備中占據了95%左右的份額，人民幣仍然不是國際儲備貨幣。在此情況下，缺乏類似“美元雙掛鉤體系”等制度安排，簡單拷貝美國“馬歇爾計劃”而希望獲取全球話語權的意圖顯然缺乏制度保障，海外投資等戰略舉措對於確立人民幣成為國際貨幣的作用理論上有待釐清，現實作用也仍然有待觀察。從這個角度看，“中國版馬歇爾計劃”與美國的並不一致，“馬歇爾計劃”對於中國的適用性值得商榷。
既然中國的對外戰略難以用“馬歇爾計劃”來概括，那麽，中國領導人近年來加速通過區域或者全球治理平臺釋放加強對外合作信號，比如通過金磚峰會倡導成立金磚國家開發銀行及外匯儲備基金，通過上合組織峰會倡導成立上合組織開發銀行，本次APEC峰會中國力主創建亞洲基礎投資銀行及“絲路基金”，中國在上述開發性金融機構及外匯基金中都有較大的出資，這些行為應如何理解？
事實上，金融危機以來，不僅中國加快對外合作步伐，其他世界大國也加快推進國際經濟合作。金融危機暴露了全球經濟的深層次結構性問題，世界各國必須進行深入的結構調整，然而，激進的結構調整引發的經濟下降壓力可能使宏觀經濟陷入低迷甚至衰退，各國期待通過拓展外部合作拉動外需為結構改革贏得時間。美歐日不僅十分重視TPP與TTIP高標準貿易秩序的談判，同時也十分重視雙邊談判，以金磚國家為代表的新興經濟體通過金磚峰會等區域治理新平臺尋求更深層次的合作。中國金融危機以來經濟增速由9%以上轉入7.5%左右的中高速，深化改革與經濟結構調整增大宏觀經濟減速壓力，為此，中國更加頻繁地開展對外合作談判也就不難理解，此舉成為促進本國宏觀經濟穩定的重要抓手，其他經濟體也期待與中國合作以增大市場空間。
相比其他國家，中國重視對外合作還有另一層緣由，即金融危機以來中國經濟體量逆市上升，躍居全球第二大經濟體，進出口總量躍居全球首位，中國與外部深度融合，“中國威脅論”等持續升溫，外部經濟體波動或者國際經濟規則的調整都可能對中國造成巨大影響，中國必須加快對外談判以構建有利於自身發展的國際經濟秩序。危機以來倡導貿易自由化的美歐發達大國率先挑起貿易保護，中國國際經濟環境不容樂觀，在此背景下，中國更加重視區域或者全球治理平臺，除了穩定宏觀經濟的意圖之外，還希望藉此推動國際經濟秩序的調整優化。
然而，盡管中國註重國際經濟合作有其客觀的原因，世界經濟格局調整內在要求中國在全球發揮更重要的作用，但中國在深化國際合作中面臨著諸多挑戰。
一是缺乏以我為主的區域或者全球治理平臺。危機以來重要的全球治理平臺G20盡管包括中國，但中國在其中的影響力與第二經濟體的位置並不匹配，中國在G20仍然是參與者而不是決策者。世界銀行和國際貨幣基金組織等國際機構總裁均由美歐發達大國掌控，發達國家在這些國際機構中擁有重大事項的否決權，中國雖然在這些機構中的份額在提升，但仍然難以主導這些機構的運行。金磚峰會、上合組織峰會、APEC峰會等區域治理平臺也不由中國主導。
二是承擔國際公共產品的能力仍然有待提升。中國雖然經濟總量較大，但人均GDP依然在1萬美元以下，中國仍然是發展中國家，為此，中國承當國際公共產品的能力並不強。目前，有些部門認為中國“不差錢”，因為中國擁有近4萬億美元的外匯儲備，可以大量承當國際公共產品的提供問題。這種觀點忽視了重要的問題，那就是外匯儲備並非中國政府的凈資產，巨額外匯儲備是由央行發行近30萬億人民幣購買的，外匯儲備是央行的資產，而由此投放的巨額貨幣是央行的負債。中國政府如果要使用外匯儲備，必須通過發行國債先籌集人民幣，然後再向央行購買。按照目前的匯率水平，中國政府要發行25萬億左右的人民幣國債，才能獲得近4萬億外匯儲備的使用權。雖然中國可以通過巨額外匯儲備為全球提供公共產品而提升自身話語權，但由此導致國債飆升所滋生的巨大債務風險卻難以忽視。
三是難以提出適用於全球而且有利於中國深化國際經濟合作的全球規則。盡管中國加入WTO以後逐步形成了全球的規則意識，但中國參與全球治理的經驗並不豐富，對相關規則的理解有待深化。2009年美國提出TPP的時候，中國國際問題專家大多認為此舉是美國重返亞太遏制中國之舉，對此，當時相關專家建議中國不要加入TPP。然而，2013年美國提出TTIP的時候，相關專家才開始認識到美國搞TPP的戰略意圖在於繞開WTO而制定下一代全球貿易規則，由此改變先前的建議而呼籲中國盡快加入TPP以避免邊緣化的風險。這件事件暴露了中國參與全球治理的弱點，即看不懂全球規則。在此情況下，要想提出適合全球各國訴求而又優於WTO等秩序的全球規則顯然並不現實，因而，在深入研究國際規則之前，大力推進全球規則的戰略性調整可能適得其反。
上述三重挑戰預示中國在全球佈局的時機並不成熟，對APEC峰會乃至“一路一帶”構想的解讀務求理性。一方面，中國現在通過區域治理平臺或者全球治理平臺倡導的國際合作，雖然蘊含亞太經濟一體化乃至全球治理變革之意，但亞太乃至世界各國千差萬別，國際經濟合作深化進程任重道遠，中國當下對外合作的重點是服務於宏觀經濟的穩定及本國經濟的轉型升級，即通過構建金磚國家開發銀行、上合組織開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行，重點支持“一帶一路”互聯互通基礎設施建設，釋放中國承擔高鐵、公路等基礎設施建設的比較優勢，促進中國水泥、鋼鐵等原材料及商品輸出，解決產能過剩並且促進宏觀經濟穩定，此外，加大海外投資力度以支持本國產業轉型升級及結構優化調整。
另一方面，推動國際經濟秩序調整是中國大國成長的客觀訴求，但國際經濟秩序調整極為復雜，歸根到底是世界大國綜合實力的較量和博弈，中國應秉承長期的心態推動全球治理變革。當前優先需要考慮的是積極參與區域或者全球治理平臺，培育全球治理經驗，加強對全球治理的研究，適時提出更加完善的國際經濟治理秩序，以此為基礎提出中國在全球的戰略佈局，穩步提升中國在全球的話語權，盡力避免“花了錢而沒有話語權”的結果。
（註：本文僅代表作者觀點，作者兼任北京大學國發院中國宏觀經濟研究中心特約研究員）
本文編輯徐瑾jin.xu@ftchinese.com
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